由此观之，安培德卡尔这种列举式的央—地分权式安排，其实是从立法技术上成功地回避了在意识形态上的决断。
[3]就行政法学界来说，过去同样花费了大量精力探究各层级立法之间的权限分配问题(立法的法律保留)。职权说是较为传统的观点。
无论是法条中明确用了关于……由……规定这样的措辞，还是笼统地只要上位法存在就制定具体实施办法，两者在实务中似乎差别并不大，不仅《立法法》都称其为执行立法，而且都是在创设新的权利义务。[60]关于该问题的整理，参见注[59]，第151—154页。在2000年《立法法》制定以前，我国学界对现行宪法中法律与行政立法的关系争论较为突出，即所谓依据说与职权说的对立。马尔贝格的学说详见下文。[29] (三)立法分离型 1.理论定义 当立法权自身存在分离，而立法权与行政权却不存在分离状态的时候，此种单一分离的权限分配模型可称之为立法分离型。
总之，立法机关与行政机关之间可以是监督与制约关系，但立法作用与行政(执行)作用即便在典型的三权分立(总统制)国家也不可能是平等的监督与制约关系，行政永远是立法的下位概念，立法的效力永远大于行政的效力(法律优先或立法优先原则)，[8]两种国家权力不是分立，而是等级序列。宪法(如法国1793年《宪法》第55条)规定议会既可以制定称为法律(Loi)的行为形式，又可以制定称为决定(Décret)的行为形式。《环境保护法》第六条:从宏观上为包括地方政府在内的广泛主体设定了环境保护义务，同时指向性的为地方各级人民政府设定了本行政区域环境质量责任。
党的十九届四中全会进一步提出要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。3.《宪法》第九条、第二十二条、第二十六条的明确证成 我国《宪法》第九条和第二十六条是宪法中的核心环境保护条款，既有对规范手段的描述，也有对规范目的的描述，从消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面对行政权进行了指向[16]。2014年《环境保护法》确定了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的要求，其后颁布、修改的各环境保护要素法基本上将环境质量负责的理念全面贯彻到对地方政府环境保护义务的规范之中。宪法规范有必要与环境法治的变化相对应，让宪法的规范效力应当延伸到生态治理的每一个角落。
通过对宪法国家生态义务的诠释有利于生态目标的实现，在地方政府生态实践中发挥宪法效力应当着眼于宪法生态条款与环境法的交互，而在宪法双轨制实施的视角下理解生态治理中政策与法律之间关系则是治理效果最大化的基础。宪法层面地方政府生态义务的明确意味着地方政府的环境治理行为得到了从宪法授权到法律，再由法律授权至行政机关的法治确认。
在规范性质上，国家根本任务乃是我国宪法规范体系内部层次最高的公共利益规定，其与宪法总纲诸条款之间存在着一般与特殊的关系。宪法生态文明条款的建构与发展在很大程度上是政策与法律发展的作用结果，这是国家治理体系和法秩序、法规范共同作用的结果。同时，依法治国与国家治理相辅相成、殊途同归，推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化[30]。当宪法规范可以被解释为具有保障公民基本权利的效能之时，应当推定该条款自然的对国家课以了相应的全面性义务，以政府为代表的治理主体需要履行由这一义务所转换出的责任，作为行政行为作出的重要主体的地方政府对具体行使国家权力进而从基础保证宪法规范的效力负有责任。
县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。宪法与部门法间存在着交互影响：一方面宪法约束部门法秩序，而另一方面部门法也反作用于宪法[26]。生态危机是今日人类面对的共同问题，该问题的根源在于资本主义生产方式和消费方式与地球生态系统的承受力之间的矛盾[3]，即生态危机是随着生产方式与消费方式的演变而处于不断变化中的。作为行政权行使重要主体的地方政府受其规范指向的约束，即被课以生态文明建设义务。
二是环境法对地方政府生态责任的规范为宪法变迁提供了资源。宪法层面的人民基本权利的保障通过民法规范具体实现，国家对私人权利的限制受到公法的约束，二者统合于以宪法为中心的法体系中。
在此前提下，国家的权力表面上是宪法的授予，实质上是人民的让渡，因此，国家权力本质上是国家的职责，也可以转换为国家的义务。从规范的角度来看，生态文明入宪后，宪法环境权从生态文明建设的整体保障、国家环境保护义务的反向保护和公民权利保障的环境权关怀三个层次进行了表达[11]。
地方政府所承担的生态义务来自于作为国家根本任务一部分的生态文明条款，生态文明条款的宪法地位直接影响地方生态义务的内涵明晰与外延划定。（二）环境法规范的宪法解释效能失位 1.环境法体系对生态责任的表述互异 首先，现行环境法规范对宪法环境条款的解释不够充分。也就是说，在此次机构改革中，包括从中央组建自然资源部、生态环境部到地方在规定限额内因地制宜设置与生态文明建设有关的机构和配置职能，均是在执政党的领导下依据执政党政策完成的。从宪制层面来讲，国家机关中的生态环境部门作为同级人民政府的组成部分履行行政职责，其与地方政府有关部门处于相同行政级别，属于上级政府管辖，生态环境主管部门的统一监督管理面临行政系统内部的效率性阻碍。生态文明建设无论是以政策的形式还是法规范的形式经由执政党或法律实施的途径进入地方建设事业，对包括经济、文化公共建设等产生影响亦是无可争辩的事实，地方人民代表大会审议和决定的过程自动隐含着对生态文明建设的监督与促进行为。从具体规范层面来看，自2015年生态文明体制改革开展以来，与《生态文明体制改革总体方案》所配套的措施大量以党和国家的规范性文件的形式颁布并实施，且主要集中于生态文明绩效考核和责任追究方向。
党的文件作为指导国家治理的政策性文件与宪法所规定的最本质特征相符，因此，党的政策对宪法所明确的以政府为代表的国家治理主体具有规制作用，宪法对基本矛盾的变化应该作出回应。换句话说，维护人的尊严需要良好环境，人的尊严为环境权提供权利正当性的价值基础[18]。
注释: [1] 吕忠梅.新时代环境法学研究思考[J].中国政法大学学报，2018(4):7-9. [2] 张震，杨茗皓.论生态文明入宪与宪法环境条款体系的完善[J].学习与探索，2019（2）：85-87. [3] 张盾.马克思与生态文明的政治哲学基础[J].中国社会科学，2018(12):6. [4] 吴卫星.环境权研究——公法学的视角[M].北京:法律出版社，2007：20-21. [5] 吕忠梅.从后果控制到风险预防 中国环境法的重要转型[J].中国生态文明，2019(1):10-14. [6] 张树义.环境治理是国家治理的重要内容[J].法制与社会发展，2014(5):51. [7] 张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014(4):17、21. [8] 陈海嵩.生态文明体制改革的环境法思考[J].中国地质大学学报（社会科学版），2018(2):67. [9] [德]考夫曼.法律哲学.刘幸义等译.北京:法律出版社，2004：284. [10] 翟国强.中国宪法实施的双轨制[J].法学研究，2014(3):82. [11] 张震，杨茗皓.论生态文明入宪与宪法环境条款体系的完善[J].学习与探索，2019（2）：85-87. [12] 陈玉山.论国家根本任务的宪法地位[J].清华法学，2012(5):73、88. [13] 张震.生态文明入宪及其体系性宪法功能[J].当代法学，2018(6):51-53. [14] 张震.中国宪法的环境观及其规范表达[J].中国法学，2018(4):18-21. [15] 杜健勋.国家任务变迁与环境宪法续造[J].清华法学，2019(4):189-191. [16] 张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径[J].当代法学，2017(3):28、39. [17] [日]大沼保昭.人权、国家与文明.王志安.北京三联书店，2003：220. [18] 张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径[J].当代法学，2017(3):28、39. [19] 王建学.论地方政府事权的法理基础与宪法结构[J].中国法学，2017(4):113. [20] 范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014(4):99. [21] 张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014(4):17、21. [22] 林鸿潮.党政机构融合与行政法的回应[J].当代法学，2019(4):52. [23] 陈玉山.论国家根本任务的宪法地位[J].清华法学，2012(5):73、88. [24] 张翔、段沁.环境保护作为国家目标——《联邦德国基本法》第20a条的学理及其启示》[J].政治与法律，2019(10):12-13. [25] 张震.生态文明入宪及其体系性宪法功能[J].当代法学，2018(6):51-53. [26] 张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释[J].法学家，2018(3):92、97. [27] 吕忠梅.中国民法典的绿色需求及功能实现[J].法律科学（西北政法大学学报），2018(6) :107. [28] 陈海嵩.生态环境政党法治的生成及其规范化[J].法学，2019(5):76. [29] 郑少华，王慧.中国环境法治四十年：法律文本、法律实施与未来走向[J].法学，2018(11):19. [30]李林.依法治国与推进国家治理现代化[J].法学研究，2014(5):6. [31] 张震.中国宪法的环境观及其规范表达[J].中国法学，2018(4):18-21. [32] 陈海嵩.中国环境法治中的政党、国家与社会[J].法学研究，2018(3):20. 作者简介：张震，法学博士，西南政法大学教授。从国家权力与国家义务的关系来看，可推定为中央人民政府可以对地方政府课以一定的义务，这是地方政府职权的重要来源。
进行社会主义现代化建设为行为主体的行动方向设定了指引。《环境保护法》第六条相关配套法律法规为地方政府设定的环境质量责任与宪法规范不相抵触，符合宪法规定。
党政同责中所共同承担的义务的具体来源、划分界限，重合范畴等问题均需要从宪法层面进行解释，否则，将严重影响环境法律在环境治理领域发挥规制作用。虽然如前文所述，地方生态义务于宪法中的存在和具体地位以及能够通过对宪法规范的体系性解释与理解得到证成与确定，但具体的授权性条款对于地方行政主体大胆履行职权，实施治理的规范效力要高于现有文本。2.生态文明条款对地方政府生态义务的框架控制 从法律体系内部来看，生态文明入宪的体系性功能包括层进的三个方面，即生态观的宪法表达、生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障[13]。二者互相配合、交织、融合并以地方政府实施生态治理行为的面貌表现出来。
（三）完善国家治理体系功效的协同发挥机制 基于中国特色社会主义国家治理体系的基本架构，在我国生态环境治理中发挥重要作用的制度类别包含生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度三种[28]。2.《宪法》第二十七条的侧面阐释 《宪法》第二十七条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。
地方政府针对具体的生态文明建设事项上作出的具体行政行为是对社会主义现代化建设中生态文明建设部分要求的效力遵循与贯彻。地方政府生态义务的规范与实践面临来自宪法、环境法和国家治理体系三个方面的挑战。
2.环境保护党政同责带来的问责挑战 2015年8月17日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第三条规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。可以看到的是，在中国的生态环境法治中，中国共产党对于生态文明建设所提出的路线、方针和政策对生态治理有重要的影响作用，这些制度虽然大部分不具有传统意义上严格的法律规范形式，却在事实上对生态治理进行着指导，属于国家治理体系的制度范畴。
《宪法》第三十八条人格尊严条款是环境权宪法保障的价值核心。党的十九大报告明确了我国社会主要矛盾 已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从国家义务体系的范畴来看，地方政府生态建设对国家义务的遵循既是对整体国家生态建设义务的尊重，更是对其自身生态建设义务的实质履行。2.明确设定地方政府生态义务 对法律的合宪性审查不仅要具体考察被审查法律的实际内容，也要积极考察作为审查依据的宪法内容。
其中，国家概念除指向行使公权力实体之外，更可以延伸到中华人民共和国领域内的一切组织，当然包括地方政府在内。其次，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权是地方政府履行生态义务的法治要求。
在中国，宪法的政治化实施和法律化实施双轨并行[10]。从权责一致的角度看，行使生态文明建设职权即需要承担生态责任，现行部门法的责任设置与宪法之间的对接存在不确定的解释空间。
从宪法层面来看，生态文明写入宪法，在我国宪法文本中形成了生态环境保护较为完整的包括显性规范和隐性规范在内的规范体系，使其呈现出国家根本问题和根本制度上的属性，以宪法为依据，生态文明建设的法治化能够分层有效推行[25]。部门法的效力来自于宪法的授予，环境法设立地方义务的正当性来源于对宪法生态文明建设条款的体系性解释，但在生态文明建设逐渐上升为国家治理的一个重点之时，对宪法规范中地方生态义务做显性处理无疑更有利于生态治理目标的达成和生态文明的实现。